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只有干部與群眾形成“組織化合力”，才能形成鄉(xiāng)村振興強(qiáng)大的主體力量

鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人。人都有誰(shuí)?大體分為：干部與群眾，只有干部與群眾形成“組織化合力”，形成多元協(xié)同共治的格局，才能形成鄉(xiāng)村振興強(qiáng)大的主體力量。然而，我們?cè)谌珖?guó)的基層調(diào)研中，可以看到有的地方出現(xiàn)了這么一種現(xiàn)象——“干部干，群眾看”，甚至出現(xiàn)“干的干，看的看，看的給干的提意見(jiàn)”。為什么干群關(guān)系出現(xiàn)如此這般的不協(xié)調(diào)?是哪些因素引起了如此的反差和不協(xié)調(diào)呢?

基層干部的“忙累”

一些基層干部“忙、忙、忙”，“累、累、累”，這種現(xiàn)象似乎眾所周知，但這是為什么呢?其深層的制度性、體制性原因是什么?

第一，層層加碼的“任務(wù)下傳機(jī)制”。當(dāng)代中國(guó)急劇的全面現(xiàn)代化趕超進(jìn)程，急劇變革流動(dòng)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，都使傳統(tǒng)的權(quán)力集中、權(quán)力推動(dòng)的“壓力型體制”充分發(fā)揮了作用，也使“集中力量辦大事”的潛能充分展現(xiàn)，這是中國(guó)式現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)，但在某種程度上也帶來(lái)了基層治理中的“壓力無(wú)限疊加”。無(wú)論是精準(zhǔn)扶貧，還是鄉(xiāng)村振興，從中央到基層，五級(jí)政府工程任務(wù)，都必須在鄉(xiāng)村基層加以實(shí)施完成。而為了保證工程任務(wù)的按時(shí)保質(zhì)完成，各級(jí)地方都有把任務(wù)完成的時(shí)間和數(shù)量“層層加碼”的沖動(dòng)和激勵(lì)。

第二，層層追查的“責(zé)任下卸機(jī)制”。在縣級(jí)黨政部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂各種“任務(wù)責(zé)任書(shū)”的同時(shí)，完成任務(wù)的各種“責(zé)任”，基層干部也必須“全盤(pán)接受”。上級(jí)黨政部門(mén)接下來(lái)的“任務(wù)”，往往是頻繁地檢查監(jiān)督驗(yàn)收，并附帶上越來(lái)越細(xì)化繁瑣的“量化表格”，這便導(dǎo)致一些基層干部要把80%以上的時(shí)間用于“填表作臺(tái)賬”。

第三，“任務(wù)型干部”的忙碌與基層群眾并沒(méi)有多少組織化聯(lián)系。“干部干，群眾看，群眾給干部提意見(jiàn)”之所以存在，在于農(nóng)業(yè)后稅費(fèi)時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，干群關(guān)系嵌于其中的社會(huì)結(jié)構(gòu)同樣發(fā)生了變化。“干部在忙乎什么呢?與老百姓有什么關(guān)系呢?”這是基層群眾的質(zhì)疑：工程任務(wù)是從“上面”規(guī)劃布置的，工程資金是從“上面”撥付安排的，工程質(zhì)量是由“上面”檢查驗(yàn)收的，對(duì)負(fù)責(zé)工程干部的考核獎(jiǎng)懲，也是由“上面”決定實(shí)施的。這便形成了大量的“體制內(nèi)空耗”現(xiàn)象，基層群眾的知情和參與權(quán)利并沒(méi)有得到有效實(shí)現(xiàn)。而像基層干部整日“在忙乎的工作”，例如土地整理、房屋拆遷、修路修橋、廁所改造、文化廣場(chǎng)建設(shè)等，都是一次性的工程項(xiàng)目，并且大都是由政府“大包大攬的”，與基層群眾的日常生產(chǎn)生活并沒(méi)有持續(xù)性的組織聯(lián)系。

基層群眾的“離散”

基層干部在忙于完成上級(jí)任務(wù)時(shí)，基層群眾在干什么呢?基層群眾都在忙乎自家的生產(chǎn)和生活，而這與基層政府和基層行政行為并沒(méi)有多少固定聯(lián)系。這個(gè)問(wèn)題在農(nóng)業(yè)后稅費(fèi)時(shí)代日益凸顯，而快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程更是加劇了這一問(wèn)題。

第一，農(nóng)民行為的個(gè)體化。分田到戶后，大量農(nóng)民涌進(jìn)城市，尋找各種各樣的打工機(jī)會(huì)，成為在城鄉(xiāng)之間“往返飄蕩”的農(nóng)民工。但農(nóng)民進(jìn)城打工的行為，更多的是一種“個(gè)體化行為”，與體制內(nèi)的政府行為幾乎沒(méi)有什么聯(lián)系。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，決定了農(nóng)民工與城鄉(xiāng)的基層政府和干部，都沒(méi)有辦法建立日常性的制度化聯(lián)系。

第二，農(nóng)戶家庭的“離散化”。自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面取消后，徹底地解放了農(nóng)戶家庭的集體責(zé)任和組織化聯(lián)系，除了個(gè)別困難農(nóng)戶的低保補(bǔ)助和危房改造，要與鄉(xiāng)村干部打交道以外，農(nóng)民個(gè)體徹底“原子化”。一批又一批的青壯年外出打工，而老人、婦女和兒童留守鄉(xiāng)村導(dǎo)致了農(nóng)戶家庭的“離散化”。我們采訪過(guò)一個(gè)農(nóng)民工，她本人在北京打工多年，她丈夫在山西太原搞建筑，他們的孩子在山西芮城縣農(nóng)村由家里老人撫養(yǎng)，夫妻倆集資在芮城縣風(fēng)陵渡鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了商品房，夫妻倆多年來(lái)在首都、省會(huì)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間奔波流動(dòng)。這便是大多數(shù)農(nóng)民工家庭的“生活常態(tài)”，鄉(xiāng)村基層干部又能在“哪里”與他們建立緊密的日常聯(lián)系呢?

第三，個(gè)體化的離散群眾并沒(méi)有多少需求與基層干部建立組織聯(lián)系。從城鄉(xiāng)二元的管理體制來(lái)看，農(nóng)民工身處城鄉(xiāng)二元之間，“哪里有路子就去哪里”，成為城鄉(xiāng)“兩不管”的龐大人群。鄉(xiāng)村基層政府“見(jiàn)不到人，想管管不著”，城鎮(zhèn)基層政府“能見(jiàn)到人，但沒(méi)辦法管理”。從鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系來(lái)看，鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目工程，縣鄉(xiāng)政府“大包大攬”;從項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)，到項(xiàng)目的資金、監(jiān)督、驗(yàn)收，全由體制內(nèi)政府一手包攬，基層群眾只能“靜觀其變”，絕少參與。這一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興中基層干部落實(shí)工作時(shí)“難做”，因?yàn)檎也坏?ldquo;基層群眾”;另一方面導(dǎo)致基層干部與群眾關(guān)系出現(xiàn)疏離，有的甚至漸行漸遠(yuǎn)無(wú)聯(lián)系。

如何推動(dòng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)再組織化

對(duì)于鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理來(lái)說(shuō)，適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的結(jié)構(gòu)性變化，推動(dòng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)的再組織化，穩(wěn)定基層干群關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)，亟待深刻的制度性和結(jié)構(gòu)性改革。

第一，暢通城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，穩(wěn)定城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理秩序。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查報(bào)告，城鄉(xiāng)之間流動(dòng)性社會(huì)的格局基本形成，其中就包括2.8億多的外出農(nóng)民工。而要穩(wěn)定城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理秩序，就必須加快城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的制度性改革，使城鄉(xiāng)居民各得其所，各安其職，能夠穩(wěn)定長(zhǎng)期地參與基層治理。特別是要改革城鄉(xiāng)二元的制度隔離，從頂層設(shè)計(jì)上加快城鄉(xiāng)戶籍制度和土地制度改革，一方面保證在城鎮(zhèn)中長(zhǎng)期打工的農(nóng)民工，能盡快獲得當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍并享受平等的市民福利待遇，同時(shí)不以強(qiáng)制農(nóng)民放棄農(nóng)村的承包地和宅基地為前提，解決農(nóng)民融入城鎮(zhèn)化過(guò)程中的后顧之憂。另一方面，盡快開(kāi)放城市居民進(jìn)行鄉(xiāng)村居住創(chuàng)業(yè)的渠道和市場(chǎng)，在嚴(yán)禁城市居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)土地和建大別墅的前提下，推動(dòng)城市居民自愿到全國(guó)各地鄉(xiāng)村居住擇業(yè)，促進(jìn)城市的人才、資金和技術(shù)自由反饋鄉(xiāng)村。只有在城鄉(xiāng)要素充分自由流動(dòng)，農(nóng)村人口大量減少的同時(shí)，城市有生力量返回鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)人口各安其所，形成較為穩(wěn)定的城鄉(xiāng)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)，才可建構(gòu)較為穩(wěn)定的城鄉(xiāng)治理秩序。

第二，鞏固鄉(xiāng)村基層民主自治，提高鄉(xiāng)村社會(huì)自我組織化程度。急劇的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，快速地撕裂瓦解了傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，不斷下沉的國(guó)家權(quán)力，伴隨著政權(quán)下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)、教育下鄉(xiāng)、醫(yī)療下鄉(xiāng)及各種各樣的公共工程下鄉(xiāng)，徹底地?fù)舸┝藗鹘y(tǒng)的“中介聯(lián)系組織”。鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出日益嚴(yán)重的“原子化”和“離散化”。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，在合村并居和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，必須重新鞏固鄉(xiāng)村社會(huì)的民主自治制度，把鄉(xiāng)村民眾重新組織起來(lái)，壯大民間社會(huì)的組織化力量。如加強(qiáng)鄉(xiāng)村的土地股份合作社建設(shè)，保障進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利和代際利益;加強(qiáng)生產(chǎn)性合作社以外的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)組織，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入;加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層民主治理的制度機(jī)制，保障村民自治組織的法律權(quán)利，增強(qiáng)基層政府和干部對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)負(fù)責(zé)的力度。

第三，拓展基層群眾監(jiān)督基層政府和干部的渠道空間，構(gòu)建基層干部與群眾緊密聯(lián)系的制度化機(jī)制。現(xiàn)行的壓力型治理體制，不但造成了從上而下的“大包大攬”，也導(dǎo)致了基層干部普遍的“唯上是從”，更加疏離了干群之間的關(guān)系。基層民眾對(duì)基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和基層干部的行為，基本上是不知情、不了解、不參與，更無(wú)從持續(xù)性監(jiān)督。因此，應(yīng)加強(qiáng)基層縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部民主選舉和民主評(píng)議的權(quán)重，加強(qiáng)鄉(xiāng)村民眾對(duì)鄉(xiāng)村干部考評(píng)的比重和力度，倒逼基層干部把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合起來(lái)，形成強(qiáng)大的基層干部走向民眾的制度合力。

通過(guò)系統(tǒng)性的制度改革，建構(gòu)穩(wěn)定的基層社會(huì)治理秩序，加強(qiáng)基層鄉(xiāng)村的民主自治組織建設(shè)，真正讓基層政府和干部對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)負(fù)起責(zé)來(lái)，才是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的長(zhǎng)久之路。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)村振興 組織化合力 基層干部 責(zé)任下卸機(jī)制

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