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只有干部與群眾形成“組織化合力”，才能形成鄉(xiāng)村振興強大的主體力量

鄉(xiāng)村振興，關鍵在人。人都有誰?大體分為：干部與群眾，只有干部與群眾形成“組織化合力”，形成多元協(xié)同共治的格局，才能形成鄉(xiāng)村振興強大的主體力量。然而，我們在全國的基層調(diào)研中，可以看到有的地方出現(xiàn)了這么一種現(xiàn)象——“干部干，群眾看”，甚至出現(xiàn)“干的干，看的看，看的給干的提意見”。為什么干群關系出現(xiàn)如此這般的不協(xié)調(diào)?是哪些因素引起了如此的反差和不協(xié)調(diào)呢?

基層干部的“忙累”

一些基層干部“忙、忙、忙”，“累、累、累”，這種現(xiàn)象似乎眾所周知，但這是為什么呢?其深層的制度性、體制性原因是什么?

第一，層層加碼的“任務下傳機制”。當代中國急劇的全面現(xiàn)代化趕超進程，急劇變革流動的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，都使傳統(tǒng)的權力集中、權力推動的“壓力型體制”充分發(fā)揮了作用，也使“集中力量辦大事”的潛能充分展現(xiàn)，這是中國式現(xiàn)代化的優(yōu)勢，但在某種程度上也帶來了基層治理中的“壓力無限疊加”。無論是精準扶貧，還是鄉(xiāng)村振興，從中央到基層，五級政府工程任務，都必須在鄉(xiāng)村基層加以實施完成。而為了保證工程任務的按時保質(zhì)完成，各級地方都有把任務完成的時間和數(shù)量“層層加碼”的沖動和激勵。

第二，層層追查的“責任下卸機制”。在縣級黨政部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂各種“任務責任書”的同時，完成任務的各種“責任”，基層干部也必須“全盤接受”。上級黨政部門接下來的“任務”，往往是頻繁地檢查監(jiān)督驗收，并附帶上越來越細化繁瑣的“量化表格”，這便導致一些基層干部要把80%以上的時間用于“填表作臺賬”。

第三，“任務型干部”的忙碌與基層群眾并沒有多少組織化聯(lián)系。“干部干，群眾看，群眾給干部提意見”之所以存在，在于農(nóng)業(yè)后稅費時代城鄉(xiāng)關系發(fā)生了巨大變化，干群關系嵌于其中的社會結(jié)構(gòu)同樣發(fā)生了變化。“干部在忙乎什么呢?與老百姓有什么關系呢?”這是基層群眾的質(zhì)疑：工程任務是從“上面”規(guī)劃布置的，工程資金是從“上面”撥付安排的，工程質(zhì)量是由“上面”檢查驗收的，對負責工程干部的考核獎懲，也是由“上面”決定實施的。這便形成了大量的“體制內(nèi)空耗”現(xiàn)象，基層群眾的知情和參與權利并沒有得到有效實現(xiàn)。而像基層干部整日“在忙乎的工作”，例如土地整理、房屋拆遷、修路修橋、廁所改造、文化廣場建設等，都是一次性的工程項目，并且大都是由政府“大包大攬的”，與基層群眾的日常生產(chǎn)生活并沒有持續(xù)性的組織聯(lián)系。

基層群眾的“離散”

基層干部在忙于完成上級任務時，基層群眾在干什么呢?基層群眾都在忙乎自家的生產(chǎn)和生活，而這與基層政府和基層行政行為并沒有多少固定聯(lián)系。這個問題在農(nóng)業(yè)后稅費時代日益凸顯，而快速的城鎮(zhèn)化進程更是加劇了這一問題。

第一，農(nóng)民行為的個體化。分田到戶后，大量農(nóng)民涌進城市，尋找各種各樣的打工機會，成為在城鄉(xiāng)之間“往返飄蕩”的農(nóng)民工。但農(nóng)民進城打工的行為，更多的是一種“個體化行為”，與體制內(nèi)的政府行為幾乎沒有什么聯(lián)系。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的流動，決定了農(nóng)民工與城鄉(xiāng)的基層政府和干部，都沒有辦法建立日常性的制度化聯(lián)系。

第二，農(nóng)戶家庭的“離散化”。自農(nóng)業(yè)稅費全面取消后，徹底地解放了農(nóng)戶家庭的集體責任和組織化聯(lián)系，除了個別困難農(nóng)戶的低保補助和危房改造，要與鄉(xiāng)村干部打交道以外，農(nóng)民個體徹底“原子化”。一批又一批的青壯年外出打工，而老人、婦女和兒童留守鄉(xiāng)村導致了農(nóng)戶家庭的“離散化”。我們采訪過一個農(nóng)民工，她本人在北京打工多年，她丈夫在山西太原搞建筑，他們的孩子在山西芮城縣農(nóng)村由家里老人撫養(yǎng)，夫妻倆集資在芮城縣風陵渡鎮(zhèn)購買了商品房，夫妻倆多年來在首都、省會、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間奔波流動。這便是大多數(shù)農(nóng)民工家庭的“生活常態(tài)”，鄉(xiāng)村基層干部又能在“哪里”與他們建立緊密的日常聯(lián)系呢?

第三，個體化的離散群眾并沒有多少需求與基層干部建立組織聯(lián)系。從城鄉(xiāng)二元的管理體制來看，農(nóng)民工身處城鄉(xiāng)二元之間，“哪里有路子就去哪里”，成為城鄉(xiāng)“兩不管”的龐大人群。鄉(xiāng)村基層政府“見不到人，想管管不著”，城鎮(zhèn)基層政府“能見到人，但沒辦法管理”。從鄉(xiāng)村社會治理體系來看，鄉(xiāng)村振興的項目工程，縣鄉(xiāng)政府“大包大攬”;從項目的立項、規(guī)劃、建設，到項目的資金、監(jiān)督、驗收，全由體制內(nèi)政府一手包攬，基層群眾只能“靜觀其變”，絕少參與。這一方面導致鄉(xiāng)村振興中基層干部落實工作時“難做”，因為找不到“基層群眾”;另一方面導致基層干部與群眾關系出現(xiàn)疏離，有的甚至漸行漸遠無聯(lián)系。

如何推動城鄉(xiāng)基層社會再組織化

對于鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理來說，適應中國現(xiàn)代化進程的結(jié)構(gòu)性變化，推動城鄉(xiāng)基層社會的再組織化，穩(wěn)定基層干群關系的社會基礎，亟待深刻的制度性和結(jié)構(gòu)性改革。

第一，暢通城鄉(xiāng)要素自由流動，穩(wěn)定城鄉(xiāng)基層社會治理秩序。根據(jù)第七次全國人口普查報告，城鄉(xiāng)之間流動性社會的格局基本形成，其中就包括2.8億多的外出農(nóng)民工。而要穩(wěn)定城鄉(xiāng)基層社會治理秩序，就必須加快城鄉(xiāng)要素自由流動的制度性改革，使城鄉(xiāng)居民各得其所，各安其職，能夠穩(wěn)定長期地參與基層治理。特別是要改革城鄉(xiāng)二元的制度隔離，從頂層設計上加快城鄉(xiāng)戶籍制度和土地制度改革，一方面保證在城鎮(zhèn)中長期打工的農(nóng)民工，能盡快獲得當?shù)爻擎?zhèn)戶籍并享受平等的市民福利待遇，同時不以強制農(nóng)民放棄農(nóng)村的承包地和宅基地為前提，解決農(nóng)民融入城鎮(zhèn)化過程中的后顧之憂。另一方面，盡快開放城市居民進行鄉(xiāng)村居住創(chuàng)業(yè)的渠道和市場，在嚴禁城市居民到農(nóng)村購買土地和建大別墅的前提下，推動城市居民自愿到全國各地鄉(xiāng)村居住擇業(yè)，促進城市的人才、資金和技術自由反饋鄉(xiāng)村。只有在城鄉(xiāng)要素充分自由流動，農(nóng)村人口大量減少的同時，城市有生力量返回鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)人口各安其所，形成較為穩(wěn)定的城鄉(xiāng)基層社會結(jié)構(gòu)，才可建構(gòu)較為穩(wěn)定的城鄉(xiāng)治理秩序。

第二，鞏固鄉(xiāng)村基層民主自治，提高鄉(xiāng)村社會自我組織化程度。急劇的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，快速地撕裂瓦解了傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，不斷下沉的國家權力，伴隨著政權下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)、教育下鄉(xiāng)、醫(yī)療下鄉(xiāng)及各種各樣的公共工程下鄉(xiāng)，徹底地擊穿了傳統(tǒng)的“中介聯(lián)系組織”。鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出日益嚴重的“原子化”和“離散化”。推進鄉(xiāng)村振興，在合村并居和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，必須重新鞏固鄉(xiāng)村社會的民主自治制度，把鄉(xiāng)村民眾重新組織起來，壯大民間社會的組織化力量。如加強鄉(xiāng)村的土地股份合作社建設，保障進城農(nóng)民的土地權利和代際利益;加強生產(chǎn)性合作社以外的農(nóng)民權益保護組織，保障農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和工資性收入;加強鄉(xiāng)村基層民主治理的制度機制，保障村民自治組織的法律權利，增強基層政府和干部對鄉(xiāng)村社會負責的力度。

第三，拓展基層群眾監(jiān)督基層政府和干部的渠道空間，構(gòu)建基層干部與群眾緊密聯(lián)系的制度化機制。現(xiàn)行的壓力型治理體制，不但造成了從上而下的“大包大攬”，也導致了基層干部普遍的“唯上是從”，更加疏離了干群之間的關系。基層民眾對基層政府的運轉(zhuǎn)和基層干部的行為，基本上是不知情、不了解、不參與，更無從持續(xù)性監(jiān)督。因此，應加強基層縣鄉(xiāng)領導干部民主選舉和民主評議的權重，加強鄉(xiāng)村民眾對鄉(xiāng)村干部考評的比重和力度，倒逼基層干部把對上負責與對下負責結(jié)合起來，形成強大的基層干部走向民眾的制度合力。

通過系統(tǒng)性的制度改革，建構(gòu)穩(wěn)定的基層社會治理秩序，加強基層鄉(xiāng)村的民主自治組織建設，真正讓基層政府和干部對鄉(xiāng)村社會負起責來，才是推進基層治理現(xiàn)代化的長久之路。

關鍵詞： 鄉(xiāng)村振興 組織化合力 基層干部 責任下卸機制

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